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PPP项目的“安全卫士”——项目监管

发布日期:2015-12-04来源:网络来源编辑:李香玉

[摘要]

  PPP项目的“健康检测”

基于垄断理论,公用事业和基础设施领域自然垄断性质的存在,导致该领域某些阶段会出现市场失灵的现象,降低了市场在资源配置中的效率。根据政府规制理论,(“规制”和“监管”两个词都是来源于英文单词“regulation”,属于同一概念,此文采用监管一词,通用于规制[2]。)政府需要对市场失灵的领域进行规制,公用事业和基础设施需要由政府提供,但由于政府垄断导致该领域公共服务效率和质量的下降,会出现政府失灵的现象。因此,公用事业和基础设施领域引入PPP模式是政府的必然选择。由于PPP项目具有一次性、长期性和不完备契约性等特点,基于社会资本的逐利性,PPP项目建设和运营将面临着更多更复杂的风险,所以在PPP项目中对政府和社会资本进行基于博弈理论的项目监管势在必行。PPP项目监管的总体框架图如下图所示。

  PPP项目监管框架图

  基于项目区分理论,基础设施和公用事业具有天然的公益性特征,我国的PPP项目监管应是监与管的统一[3]。监督是政府按照合同的约定对社会资本所提供公共产品的质量和服务的效率进行调控;而管理则是在公用事业和基础设施市场化后,代表公众的利益与社会资本博弈,最终使公众获得满意的公共产品和服务。因此,PPP项目监管是监管机构运用行政、法律、法规、经济等手段,发挥政府和公众等利益相关者的监管职责,对PPP项目的建设和运营进行监管,以保证公用事业和基础设施的顺利实施以及公共产品的质量和服务的效率。

  2PPP项目监管的“症结所在”

  1.未专门进行PPP立法,法规政策体系缺失

  发达国家的经验表明,PPP项目的成功需要完善的法律、政策框架作为支撑和约束。目前国内针对PPP模式并没有设立专门的法律法规。在现行法律体系中,PPP项目的运作所涉及民法通则、招投标法、公司法、合同法、建筑法、政府采购法等法律,内容相对分散、适用范围相对较窄,法律之间可能还存在相互矛盾的现象,不能适应PPP项目实践的需要。各部门、各地区虽然颁布了一些行业管理办法,如在2015年6月1日开始实行的六部委发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(以下简称25号令),以及国家发展改革委员会按照国务院的部署和要求,在25号令的基础上牵头起草了《基础设施和公用事业特许经营暂行条例》。但这些部门办法和条例缺乏权威性、强制性,也没有解决PPP实践中的法律冲突问题。PPP项目的建设和运营都缺少法律依据,无法为PPP项目的成功实施营造一个公平公正的法律环境。

  2.多部门多重监管,导致行政监管效率不高

  政府对PPP项目监管的理解存在一定的偏差,认为引入PPP模式就是引入了市场机制,项目的监管只需要依靠市场自发的调控手段。政府目前最重视PPP项目识别阶段、准备阶段和采购阶段,一旦将项目的特许经营权交给社会资本后便放松监管,导致政府监管角色缺失[4]。同时发改委、市政管理局、财政局、审计局等行政部门在现行PPP项目监管体系中都扮演着非常重要的角色,PPP项目的行政监管分散在多个不同的行政部门,但也暴露出相互之间的监管责任边界不清的问题,在监管职能方面存在相互交叉的现象,最终导致PPP项目的行政监管效率不高[5]。如果对私社会资本在PPP项目建设和运营过程中的监管不力,对 PPP项目中出现的不规范行为听之任之,就会导致产品质量下降、经营不善、服务效率降低甚至中断等问题的出现,损害公众的利益。

  3.社会监督体系不完善,社会监督流于形式。

  公众作为公用事业和基础实施的主要服务对象,需要在PPP项目实施过程中发挥着重要的监督作用,来保证自己的需求和利益得到满足。但是由于许多地方的社会监督体系不完善,造成公共产品的质量和服务的效率受到威胁。一方面由于公众对PPP项目的监督责任意识不足,不能把自身作为项目的参与者对项目的建设和运营进行监督,并提出合理化建议;另一方面,地方政府缺少社会监督机制,公众不能采取有效的方式对PPP项目出现的问题进行监督,无法快速将发现的问题及时反应到上级部门。因此,PPP项目所在地的社会监督体系不完善导致需要发挥重要作用的社会监督流于形式。

  3PPP项目监管的“对症下药”

  1.法律约束——建立健全的PPP项目法律体系

  基于不完全契约理论,建立健全的PPP项目法律体系以及设立专门的法律是PPP项目进行监管的必然选择。针对我国PPP项目方兴未艾的国情,结合发达国家成功的经验,我国PPP项目监管适合采用国家立法和专门立法相结合的法律体系[6]。首先,需要由立法机关建立一个国家性的法律,作为规范政府部门和社会资本行为的基础。在法律体系不完备的情况下,国家性立法可以增强投社会资本的信心,从宏观层面对PPP项目的各个阶段进行整体约束。其次,基于PPP项目的多样化以及各地区的差异性要求,在国家性立法的同时进行专门性立法。专门性立法是在国家统一立法的基础上,针对不同PPP项目的差异性进行专门的调整,有利于最大限度地符合PPP项目的实际情况。国家性立法可以解决单独立法权威性不足的问题,专门性法律可以深入到国家性立法所不能涉及的微观问题。所以需要国家立法与专门立法相结合,互相补充,建立健全的PPP项目法律体系。

  2.行政监管——建立高效的PPP项目政府监管机构

  基于政府规制理论,划清政府行政部门的监管边界,明确监管范围,建立高效的PPP项目政府监管机构。监管机构作为PPP项目监管体系的核心[6],高效的监管机构体系有利于确保项目监管的有效性和统一性,所以对各部门的监管边界进行明确划分是十分必要的。PPP项目监管机构的设立:首先明确各个政府行政监管部门的监管职责和范围。如发改委重点监管PPP项目的发起,城乡建委是PPP项目建设市场的监管主体,市政管理局主要监管PPP项目的融资、建设、运营、移交等状况,财政局和审计局主要管理PPP项目的资金安全问题等。其次,设立独立综合性的政府监管机构,借鉴香港的模式由国务院直接任命一个独立于行政部门的国家PPP项目监管机构[6],然后在该国家监管机构下设立各个领域的专业性独立监管机构,如交通独立监管机构、电力独立监管机构、水务独立监管机构等。因此,具有独立性和专业性的PPP项目监管机构就可以保证PPP项目行政监管的效率。

  3.社会监督——建立完善的PPP项目社会监督体系

  基于利益相关者理论,完善的PPP项目社会监督体系是PPP项目成功非常重要的保障,体现了公众作为项目利益相关者参与项目的公平性和公正性。PPP项目社会监管体系可以由两部分组成: (1)建立PPP项目公众投诉及建议平台。PPP项目的受众群体数量庞大,借鉴发达国家的做法,并结合我国的国情,创新式地建立PPP项目公众投诉及建议的平台。(2)健全PPP项目听证会制度。一方面要建立听证人员甄选制度,公正广泛地选取听证成员;另一方面,听证的主要议题应在相关媒体上公示,开放实时网络讨论,真正做到公众参与并定期把结果反馈给公众。加大公众在监管过程中的参与度,建立完善的PPP项目社会监督体系,实现对PPP项目监管的再监督,保障公众需求得到满足。

  结论

  一场PPP的盛宴正在全国各地如火如荼地上演,政府、社会资本和公众作为PPP项目的利益相关者,必须发挥各自的监管职责来保证PPP项目的成功。本文基于 PPP项目监管的视角,总结我国PPP项目在监管方面所面临的问题,并针对性地提出了PPP项目监管的解决措施。由于PPP项目的复杂性使其通常具有较长的特许经营期,项目监管像PPP项目的“安全卫士”一样,在建设和运营过程中能够通过健康检测发现“病症”,并且采取有效手段进“对症下药”,长期有效地保证PPP项目健康有序的进行。

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