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《PPP物有所值评价指引(试行)》与征求意见稿的对比分析

发布日期:2016-01-15来源:网络来源编辑:李香玉

[摘要]

   来源:IPPCE造价智库

   2015 年12月28日财政部PPP中心终于发布了社会各界翘首以盼的《PPP物有所值评价指引(试行)》(财金[2015]167号)。其实关于物有所值评价的试行文件在2014年年底就已形成并在各地财政部门和咨询公司征求意见,由于我国PPP项目实践尚处于探索阶段,征求意见稿存在许多争议,比如,VFM定性分析指标及权重的确立、定量分析中折现率等参数的选取,PSC、PPP值的测算以及与《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)的不一致性等等,迫于各方压力,VFM评价指引的征求意见稿迟迟未发。虽然争议较大,但各地PPP项目物有所值评价报告的编写基本还是参照流传于网上的《PPP物有所值评价指引(试行)》(征求意见稿)进行的。

   经过1年多的摸索和实践,经过“改造”的《PPP物有所值评价指引(试行)》(以下简称“新指引”)终于“问世”了。“新指引”总体上沿用了征求意见稿的评价体系和内容,并进行了简要地改良,更适应现阶段PPP项目开展的实际情况。以下为其与财金【2015】167号文的差异分析。

   《PPP项目物有所值评价指引(试行)》(征求意见稿)与财金【2015】167号文差异分析:

  

  

  

  

  

   序号

  

  

  

   差异对比项

  

  

  

   征求意见稿

  

  

  

   财金[2015]167号

  

  

  

  

  

   1

  

  

  

   定义

  

  

  

   物有所值评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统采购模式实施基础设计及公共服务项目的一种评估方法。

  

  

  

   物有所值(Value for Money,VFM)评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评估方法。

  

  

  

  

  

   2

  

  

  

   开展阶段

  

  

  

   定性分析在项目识别阶段开展,定量分析可在项目识别、准备、采购、执行和移交等阶段分别开展。

  

   在项目执行期内和移交后可对项目进行物有所值跟踪定量分析,并将分析结果纳入项目绩效评价体系。

  

  

  

   第四条 中华人民共和国境内拟采用PPP模式实施的项目,应在项目识别或准备阶段开展物有所值评价。

  

   第三十七条 在PPP项目合作期内和期满后,项目本级财政部门(或PPP中心)应会同行业主管部门,将物有所值评价报告作为项目绩效评价的重要组成部分,对照进行统计和分析。

  

  

  

  

  

   3

  

  

  

   评价结论

  

  

  

   通过定性分析的项目,可列入当地PPP项目目录,进行物有所值定量分析;未通过定性分析的,不宜采用PPP模式。

  

   项目识别、准备和采购阶段分别进行物有所值定量分析通过则进入下一环节,否组不宜采用PPP模式;执行和移交阶段的定量分析纳入项目绩效评价体系。

  

  

  

   应统筹定性评价和定量评价结论,做出物有所值评价结论。物有所值评价结论分为“通过”和“未通过”。“通过”的项目,可进行财政承受能力论证;“未通过”的项目,可在调整实施方案后重新评价,仍未通过的不宜采用PPP模式。

  

  

  

  

  

   4

  

  

  

   定性指标

  

  

  

   基本指标

  

  

  

   全生命周期整合潜力、风险识别与分配、绩效导向、潜在竞争程度、鼓励创新、政府机构能力和政府采购政策落实潜力等七项基本指标。

  

  

  

   定性指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标。

  

  

  

  

  

   附加指标

  

  

  

   项目规模、项目资产寿命、项目资产种类、全生命周期成本估计准确性、法律和政策环境、资产利用及收益和融资可行性等。

  

  

  

   补充评价指标主要是六项基本评价指标未涵盖的其他影响因素,包括项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本预算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等。

  

  

  

  

  

   指标权重

  

  

  

   全生命周期整合潜力(15)、风险识别与分配(15)、绩效导向(15)、潜在竞争程度(15)、鼓励创新(5)、政府机构能力(5)和政府采购政策落实潜力(10)(附表1)附加指标自行确定。

  

  

  

   在各项评价指标中,六项基本评价指标权重为80%,其中任一指标权重一般不超过20%;补充评价指标权重为20%,其中任一指标权重一般不超过10%。

  

  

  

  

  

   评分标准

  

  

  

   附表2 物有所值定性分析评分参考标准

  

  

  

   每项指标评分分为五个等级,即有利、较有利、一般、较不利、不利,对应分值分别是100-81、80-62、60-41、40-21、20-0分。项目本级财政部门(或PPP中心)会同行业主管部门,按照评分等级对每项指标制定清晰准确的评分标准。

  

  

  

  

  

   专家小组

  

  

  

   项目本级财政部门会同行业主管部门根据项目具体情况,选取不少于7名物有所值专家,组成专家小组,并确定组长。专家小组至少包括工程技术、金融、项目管理、财政和法律等五个领域的专家各一名。

  

  

  

   定性评价专家组包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家,以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家等。

  

  

  

  

  

   材料送达时间

  

  

  

   定性分析所需材料应于专家小组会议召开之日前5个工作日送达专家。

  

  

  

   定性分析所需材料应于专家组会议召开前送达专家,确保专家掌握必要信息。

  

  

  

  

  

   专家组会议程序

  

  

  

   第一,专家在充分讨论项目情况后,对照评分参考标准(见附表2),按指标对项目进行评分,填入专家评分表(附表1)并签名;

  

   第二,针对每个指标求专家评分的总分,去掉一个最高分和一个最低分,然后计算每个指标对应的平均分,再对平均分按照指标权重计算加权分,得到评分结果,具体见附表3;

  

   第三,形成专家小组意见,具体见附表4。

  

  

  

   (一)专家在充分讨论后按评价指标逐项打分,专家打分表见附件;

  

   (二)按照指标权重计算加权平均分,得到评分结果,形成专家组意见。

  

  

  

  

  

  

  

   5

  

  

  

   定量评价

  

  

  

   PSC值

  

  

  

   PSC值=初始PSC值+竞争性中立调整值+可转移风险承担成本+自留风险承担成本。

  

  

  

   第二十八条 PSC值是以下三项成本的全生命周期现值之和:

  

   (一)参照项目的建设和运营维护净成本;

  

   (二)竞争性中立调整值;

  

   (三)项目全部风险成本。

  

  

  

  

  

  

  

   参照项目

  

  

  

   参照项目是指假设政府采用现实可行的、最有效的传统采购模式提供给的、与PPP项目相同产出的虚拟项目。

  

   设定参照项目应遵循以下原则:

  

   1.参照项目与PPP项目产出说明要求的产出范围和标准相同;

  

   2.参照项目应采用给予政府现行最佳实践的、最有效和可行的采购模式;

  

   3.参照项目的内容不一定全部由政府直接承担,政府也可将项目部分内容外包给第三方建设或运营,但外包部分的成本应计入参照项目成本;

  

   4.参照项目的各项假设和特征在计算全过程中应保持不变;

  

   5.参照项目财务模型中的数据口径应保持一致。

  

  

  

   第二十九条 参照项目可根据具体情况确定为:

  

   (一)假设政府采用现实可行的、最有效的传统投资方式实施的、与PPP项目产出相同的虚拟项目;

  

   (二)最近五年内,相同或相似地区采用政府传统投资方式实施的、与PPP项目产出相同或非常相似的项目。

  

  

  

  

  

  

  

   PPP值

  

  

  

   PPP值是指政府实施PPP项目所承担的全生命周期成本的净现值。

  

   在项目不同阶段,PPP值的计算依据不同。在项目识别和准备阶段,政府根据项目实施方案等测算的PPP 值成为影子报价PPP值(简称PPPs值);在项目采购阶段,政府根据社会资本提交的采购相应文件等测算的PPP值称为实际报价PPP值(简称PPPa值)。

  

  

  

   第二十七条 PPP值可等同于PPP项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值,参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)及有关规定测算。

  

  

  

  

  

   折现率

  

  

  

   (五)折现率的确定

  

   折现率通常参考资本加权平均成本,资本资产定价或无风险利率等确定。

  

   省级财政部门应会同行业主管部门根据行业、项目类型等因素确定基准折现率。

  

  

  

   第三十二条 用于测算PSC值的折现率应与用于测算PPP值的折现率相同,参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)第十七条及有关规定测算。

  

  

  

  

  

   6

  

  

  

   备案程序

  

  

  

   【报告环节】物有所值评价工作完成后,项目本级财政部门应组织编制物有所值报告,并报省级财政部门(或财政部)备案。

  

  

  

   第三十四条 项目本级财政部门(或PPP中心)会同行业主管部门,在物有所值评价结论形成后,完成物有所值评价报告编制工作,报省级财政部门备案,并将报告电子版上传PPP综合信息平台。

  

  

  

  

   《PPP物有所值评价指引(试行)》相较征求意见稿的区别主要体现在以下两方面:

   1.对物有所值评价方法做了简化处理,更符合现阶段PPP项目的实际开展情况

   相较之前十几页的征求意见稿,新指引只有6页的篇幅,结构上也跟财金21号文相似。第一章总则明确了我国的PPP项目在项目的识别或准备阶段开展物有所值评价工作,实践中大多数PPP项目的物有所值评价报告基本也是在这两个阶段开展的,其他阶段并无涉及;而之前的征求意见稿指出VFM定量分析是贯穿PPP项目全生命周期各个阶段的。虽然目前有很多PPP项目均已走过采购阶段进入了正式的“婚姻”,但采购阶段以PSC作为评判依据的实属罕见。新指引还强调了现阶段的VFM评价以定性分析为主,统筹定性评价和定量评价结论做出物有所值评价结论。

   定性分析与定量分析评价方法和程序上也做了简化处理,定性分析评价指标及权重、评分标准均未明确,需要项目本级财政部门自行确定;定量分析实践中具有较大争议的PPP值则等同于与股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任,这与之前石家庄正定新区地下综合管廊PPP项目(财政部第一批PPP示范项目)的物有所值评价是一致的;依据原征求意见稿,应根据参照项目计算PSC值,而实际中参照项目是难以选取的。目前,很多PPP项目的VFM评价是根据项目可研报告中的数据来分析的,对此新指引对参照项目的设定标准也进行了相应的简化,并将近五年的类似项目作为备选项,较有利于现阶段PPP项目物有所值评价工作的开展。尽管如此,由于工程建设项目一次性和复杂性等特点,同一地区或相似地区近五年类似项目的选取还是较为困难,因此建议实践中VFM评价参照本项目可行性研究报告中的数据测算建设成本,再根据项目的具体情况选择类似项目作为参照项目测算运营维护成本和收入。

   2.新指引借鉴了财金[2015]21号文中相关内容并与其保持一致

   新指引另一大特点则是VFM定量分析与财金[2015]21号文保持了高度一致。《PPP物有所值评价指引(试行)》第二十六条“定量评价是在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下,通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值(PPP值)与公共部门比较值(PSC值)进行比较,判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。”新指引将PPP值定义为PPP模式下政府方净成本现值,并在第二十七条指出“PPP值可等同于PPP项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值,参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)及有关规定测算。”

   此外,风险承担成本的测算、折现率的确定等均与财金〔2015〕21号保持了一致。新指引第三十一条“项目全部风险成本包括可转移给社会资本的风险承担成本和政府自留风险的承担成本,参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)第二十一条及有关规定测算。”第三十二条“用于测算PSC值的折现率应与用于测算PPP值的折现率相同,参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)第十七条及有关规定测算。”

   建议

   《政府和社会资本合作项目物有所值评价指引(试行)》的征求意见稿虽已流产,但征求意见稿的思想和内容还是有很多可借鉴之处,例如,VFM贯穿PPP项目的全生命周期,这是符合国际经验做法的;定性分析指标及其权重、指标评分参考标准、专家意见表等附表;定量分析中初始PSC的构成等均有借鉴价值。随着《PPP物有所值评价指引(试行)》(财金[2015]167号)的发布,我国PPP项目VFM评价终于落地,建议现阶段PPP项目的物有所值评价按照新指引的评价框架来进行,而具体的构成要素等内容可以参考原征求意见稿中的部分内容来帮助评价者理解和推行。正如167号文一开始提到的那样,“物有所值定量评价处于探索阶段”,需要群策群力,希望VFM评价在我国PPP项目实践中不断完善和创新,探索出更科学合理并适应我国国情的VFM评价方法。

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