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公立医院PPP项目如何运作?

发布日期:2016-01-26来源:网络来源编辑:李香玉

[摘要]

  【PPP专栏】品PPP咨询实操案例和做法

  【整理作者】瀛和PPP中心宋佳

  2014年发改委发布《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见发改投资》等文件,明确指出PPP模式适用于医疗等公共服务项目,医院PPP项目随后进入快速发展阶段。2015年5月,发改委设立PPP项目库,公布了首批1043个PPP项目,与医院相关的PPP项目共有77个,总投资额达526.5亿元,其中大多为非营利性医院新建、迁建等项目。由于医院的非营利性和公益性等特征,社会资本的参与项目的方式和收入来源收到了很大的限制,科学合理的运作模式及回报机制成为项目成功运作的关键所在。本文将探讨公立医院PPP项目的操作模式及回报机制。

  一、社会资本参与公立医院才能真正开展PPP模式

  社会资本参与医院经营可以分为三种:社会资本参与公立医院经营;社会资本参与非营利性非公立医院经营;社会资本参与营利性非公立医院经营。

  从PPP的性质来说,PPP强调的是政府的公益性事业和社会资本的经营性结合,通过社会资本参与获得融资、提高管理效率。因此,对于社会资本参与营利性非公立医院,因为医院属于营利性质,不再属于公益事业范畴,这种参与不应作为PPP对待。

  另外,对于非营利性非公立医院,由于社会资本参与该医院的动机不是为了获利,也不符合PPP模式下对社会资本的定性,这种社会资本实际上类似于捐资办医的概念,同样不应作为PPP对待。

  因此,在医院项目上能真正开展PPP模式的只有公立医院。公立医院PPP的典型方式,一是股权合作、二是托管。由于股权合作将转变公立医院的性质,因此,实际上,公立医院PPP的唯一形式是托管。

  公立医院属于典型的公益性事业,本来属于政府的运营职责,但通过托管的方式,交给社会资本经营,社会资本通过提高公立医院运营效率,从医疗服务费用或政府补贴中抽取一部分作为托管费,从而获取合理回报,符合PPP的基本原理。

  二、公立医院PPP项目运作模式

  公立医院是指政府举办的纳入财政预算管理的医院,在我国的医疗体系中居于主体地位,但大多存在着设备陈旧、交通拥挤、运营效率低等问题,亟需进行新建、搬迁或改建。同时,国家新医改方案中提出鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业,采取多项措施鼓励社会资本依法兴办非营利性医疗机构。公立医院PPP项目的运作模式主要采用BOT模式。

  公立医院的新建、迁建等PPP项目一般可采用BOT运作模式。在BOT模式中,政府指定机构与社会投资者组建项目公司,政府授予项目公司一定期限的经营权。在授权经营期限内,项目公司负责医院项目设计、融资、建设等,建设完成后将建设项目提供给政府相关单位用于设立公立非营利性医院。项目公司一般同时负责医院的行政后勤管理、药品及医用耗材供应管理等。经营期限结束后,项目公司需将全部资产移交给政府或相关部门。该模式最大的特点是不涉及公立医院所有权的转移,即社会资本方不获取医院的产权,仅仅通过医院供应链管理、后勤管理、配套设施开发和运营等方式获得回报,如下图所示。

  三、公立医院PPP项目回报机制

  项目回报机制指的是项目收入的来源方式,决定了社会投资者的回报方式及稳定性,是PPP项目运作成功的关键。公立医院经营的目标是向社会提供基本的医疗服务,满足人民群众基本的医疗需求,社会效益是其活动的准则,医院盈利的分配,只能用于医院的发展或回报社会,如改善就医环境、购置仪器设备等,医院的所有者和工作人员不得从盈利中获取利益。因此,社会资本投资公立医院,其营利方式受到较大的限制。

  在医院项目中开展PPP,最合理的模式是将公立医院的经营和非公立医院的经营结合起来,通过公立医院创品牌,通过非公立医院获回报,类似于院旁院模式。因此将公立医院和非公立医院同时纳入PPP项目的范围内,PPP的形式则可以更加灵活多样,可以在非公立医院上采取股权合作,同时在公立医院上采取托管。托管既可以整体托管,也可以局部托管或资产托管等。因此在这类项目中,社会资本一般并不通过提供医疗服务直接盈利,其投资回报主要是通过医院产业链管理、配套资源开发与运营等方式实现的,具体而言,回报方式主要有以下几种。

  (1)租赁收入。在医院PPP项目中,项目公司承担医院项目的融资和建造等工作,项目建成后,由医院租赁使用建设项目,项目公司负责项目的日常维护工作。同时,项目公司通过医院提交的租金回收项目投入成本并获得合理的回报。

  (2)医院周边配套设施开发与运营收入。在这种方式中,投资者通过医院周边设施的开发和运营等方式,从而获得投资回报。具体而言,又可分为以下三种类型。第一,设立专科医院,比如骨科医院、口腔医院、心脏病医院等,这种类型的医院其盈利结构比较单一,大多通过所提供的专项优质服务获取更强盈利能力。第二,设立专门医院,比如妇幼保健医院、高端医院和高端私人诊所等,主要通过非治疗性环节提供增值服务的方式创造价值。第三,社会投资者通过医院周边地产开发、商业设施运营等方式,从而获得投资回报。

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