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区域开发PPP项目经验总结

发布日期:2016-04-19来源:PPP产业大讲堂编辑:宋珍珍

[摘要]

  区域开发是为满足区域社会主体自我存在和发展需要,而进行的包括经济开发、社会开发、文化开发和生态环境开发活动。区域开发的最终目标是要达到区域经济、社会,文化结构与功能转变。区域开发因其投资规模大和运作的复杂而特别适用于采用PPP方式进行运作,南京卓远公司根据现有的区域开发PPP项目经验,对区域开发PPP项目参于方较关心的问题进行了总结和解答如下:

  Q1:区域开发有哪几种模式,具体表现形式是如何?

  区域开发大体上可分为政府主导、市场自发主导、政企协同主导三种模式。

  政府主导表现为(1)政府对开发区域的土地运营、风貌控制、开发商的选取与开发行为拥有基本垄断的控制力;(2)政府较大程度的介入了区域的开发与经营等盈利领域。

  市场自发主导表现为(1)在市场规治规则的较少约束下,开发主体通过竞争机制主导开发过程;(2)在事先的规划与事后的考核调整方面,政府或参与力度较弱、或参与时机存在日时滞。

  政企协同主导表现为(1)参与方追求政府公共权力与市场自发秩序的良性互动,来保证政府在一定的法律框架下对于私人开发活动的足够监督与有效引导;(2)政府在规则制定、信息沟通、项目招投标、区域风貌与规划控制等方面拥有较大的主动权。

  Q2:什么样的区域开发项目适宜采用PPP模式?

  从财务可行性上讲,只要能产生稳定的未来可预期的现金流的基础设施项目均可采用PPP模式进行建设,在区域开发领域,地方政府可梳理的项目包括产业新城项目、生态旅游区项目和新市镇项目三种类型。

  产业新城包括经营性用地开发等盈利性项目、污水、垃圾处理等准公益性项目及市政道路、生态绿地等公益性项目,十分适合采用PPP模式。

  生态旅游区虽然包括大量的生态建设、环境保护等公益性项目,但其有门票收入、特许经营收入等现金流入,适合以特许经营、政府补贴、政府购买服务等形式包装成PPP项目。

  新市镇开发包含土地收储、基础设施建设、公共服务提供等内容,有一定的现金流入,但盈利性较低,适合以政府补贴、政府购买服务等形式包装成PPP项目。

  Q3:如何理解区域开发采用PPP模式的必要性与合理性?

  区域开发,我们理解为:城镇化建设与改造的参与方在符合国家以及当地规划的前提下,对拟开发建设的区域进行一体化的改造、建设与开发。

  区域开发作为整体性较强的城镇化建设与改造模式,其涵盖的范围广,相关参与方多,亦需要相关参与方具备较强的合作能力。

  鉴于上述区域开发的特征,区域开发对资金需求量大,开发运营周期长,涉及领域广(包括土地一级开发、市政基础设施、交通设施、公共事业设施等多方面的工作,单独由政府或政府平台公司完成难免会出现资金缺口,进而导致区域开发进程停滞并影响城镇化建设的进度。而单独由社会资本方进行开发建设与运营管理,则对社会资本方的开发建设能力与综合水平有较高的要求,亦可能因与政府监管机构之间的沟通不畅对项目产生不良影响。此外由于区域开发涉及公用事业与基础设施建设,受限于相关行业法律法规的限制,单独由社会资本方完成亦不具有法律规制范围内的可操作性。

  在区域开发中使用PPP模式,可发挥政府方与社会资本方的各自优势。一般由政府方与社会资本方合作设立项目单位,由项目单位进行片区开发的主要工作,政府提供法律法规政策方面的指导与意见,亦可作为公共服务的提供方为项目单位提供更加优质的公共服务与政府服务。而社会资本方则可有效利用其资金方面的优势或项目经营管理方面的优势参与区域开发,并按谈定的合作模式获取可预期的稳定回报与收益;同时,亦可根据不同区域开发项目的实际情况引入其他参与方共同作为项目单位的合作方完成项目,以保证区域开发的进度与质量。

  Q4:采用PPP模式进行区域开发有什么优劣势?

  优势:从公共部门的角度来看,(1)减少了公建配套设施的投入;(2)增加政府税收及潜在的非现金收益(政府形象、就业机会等);(3)充分利用私人开发商的开发经验及创造力;(4)有利于加快项目的实施进程;(5)公共、私营的合作关系会使政府通过整个进程加强对项目的控制,从而有利于实现更多的政府公共目标。从私营部门的角度看,(1)创造更利于协作的政策环境;(2)如果需要,政府可提供资金或政策支持;(3)降低开发成本及商业风险;(4)有公共机构参与投资的项目更容易得到政府的批准,批准的进程也进程也会加快。

  劣势:从公共部门的角度来看(1)既作为土地的出售人,又作为土地的经营开发者的各自固有利益之间的潜在冲突;(2)会弱化公共部门对项目的规划设计、开发建设的宏观控制力。从私营部门的角度看,(1)公共部门的期望值不是随着市场的变化而变化;(2)公共部门对政治环境的变化非常敏感,容易受影响而发生变化。

  Q5:PPP区域开发会涉及哪些主体?各主体的角色如何?

  PPP区域开发的主体一般包括政府方、社会资本方、服务提供方。

  政府方一般作为PPP模式的发起者,通过政府平台公司或其下属单位作为项目公司的合作设立者之一,由项目公司作为区域开发的主要执行者,政府方为项目公司提供必要的政策便利与公共服务(如相关项目审批与政策建议等)。结合项目经验,政府方也可能对项目公司进行直接投资或通过财政补贴等方式支持项目公司的区域开发进程;政府方同时亦会在项目开发运营周期内与社会资本方共同分享收益,并于项目开发运营周期届满后,根据项目的实际情况收回部分项目的所有权(如高速公路、城镇绿地公园等)。

  同时政府方应同时作为监管者,适时对相关政府采购、招投标、竞争性磋商等流程进行监督与管理。

  在部分区域开发项目中,若涉及土地一级开发,政府方还需要协助项目公司共同完成相关土地征收拆迁手续、农转用手续以及地上附着物与地上房屋的征收拆迁事宜。

  对政府方而言,如何使政府采购、招投标等流程既符合国家法律法规的相关规定,又保证项目开发的时间节点与灵活性,同时确保政府方投资的回报以及开发运营周期届满后的项目处理,这些均需要在PPP项目合同中加以详细的约定,也是区域开发PPP中需要在实践中进一步探讨的内容。

  社会资本方作为区域开发PPP中的主要资本投入方,其通过与政府方签署PPP项目合同,共同设立项目公司进行区域开发项目的建设与运营。社会资本方是项目开发建设的资金主要投入方,负责在与政府方沟通的基础上对区域开发进行整体的控制、运营与管理,这种全新的角色也对社会资本方运营管理综合性质项目的能力提出了全新的要求。

  区域开发PPP项目中的服务提供方主要指作为第三方机构为项目公司提供服务的公司或企业,如区域开发PPP项目中承担部分建设工程的承包商、设计单位、监理单位,具有专业开发运营能力的道路公司、轨道交通公司、隧道桥梁公司等专业单位,以及在区域开发PPP过程中提供其他专业性服务的第三方机构。按照财政部于2014年12月31日下发的《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔2014〕215号),项目公司就区域开发PPP项目与服务提供方的洽商与合同安排,均须满足我国关于政府采购的相关法律法规规定。财金〔2014〕113号通知也要求,项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行,采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点,依法选择适当采购方式,并应符合该通知第四章关于政府采购的相关详细规定。此外,服务提供方亦可考虑通过作为项目公司的合作设立者之一加入区域开发PPP项目,即服务提供方与政府方及社会资本方共同签署PPP项目合同,共同设立项目公司,并在区域开发过程中负责提供其所擅长的服务。

  Q6:区域开发大体上可分为几个阶段,社会资本在各阶段的利益点在哪里?

  区域开发大体上可分为土地开发、项目开发、管理运营三个阶段。在土地开发阶段,社会资本的利益来源可能为:(1)低成本获取土地;(2)与政府分配土地增值收益;(3)一级开发的利润。在项目开发阶段,社会资本的利益来源可能为:(1)通过项目投资获得土地增值收益;(2)开发利润回报;(3)招商佣金和租金。在管理运营阶段,社会资本的利益来源可能为:(1)物业管理和持久经营;(2)持续现金回报

  Q7:在公私合营的方式下,土地市场一级开发的分工是怎样的?

  土地一级开发,即由政府委托企业按照城市规划功能、竖向标高和市政地下基础设施配套指标等要求,对一定区域范围内的城市国有土地(毛地)或乡村集体土地(生地)进行统一的征地、拆迁、安置、补偿,并进行适当的市政配套设施建设,使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件(熟地),再进行有偿出让或转让的过程。

  鉴于土地一级开发项目涉及的审批手续繁杂、需要接触的审批部门众多的情况,社会资本通过与政府公私合营的模式进行土地一级开发,一个很重要的好处便是:地方政府和房地产企业可以各自发挥自己的“比较优势”——政府负责保证如规划手续、一级开发立项、征地手续、项目验收等行政审批工作的通过,而企业则可从事建设资金的筹措与投入、建设工程的组织与实施、土地招商的组织等自己更为擅长的工作。

  Q8:区域开发PPP项目如何对接投资基金?

  根据PPP模式的特点,金融公司完全可以构建区域发展基金对接PPP项目:金融公司分期募集社会资本设立基金,通过和地方企业合资成立项目公司或子基金,负责城镇发展相关领域的投资,如涉及有稳定现金流的城市轨道交通、旅游、教育、文化等城市发展相关产业。子基金或项目公司作为种子项目投资运作主体,对城市发展相关产业进行市场化运作,自担风险,自负盈亏。区域发展基金在项目公司中持股比例一般不超过49%。基金参股不控股,但对重大事项享有一票否决权,并向项目公司委派相关的关键管理岗位,以参与项目公司的管理运作。

  区域发展基金的还款来源来自基金本身的收益与项目方面的收益,以保证分期募集资金的到期兑付问题。基金方面可通过所投资的项目公司或子基金每年股权分红及项目公司的清算、股权转让、资本市场上市等获得基金股权投资本金和收益的回流。项目层面的收益主要来自以下四个方面:1、主要来自于政府授予城镇区域内的各种经营特许权的经营收益,包括城市区域综合开发所得收益、基础设施运营以及特色产业发展领域等。2、将部分基础设施运营和特色产业发展领域的股权或资产转让,形成股权或资产转让收益。如加油站、油气管网项目向石油公司转让;污水处理、垃圾回收和处理项目向环保经营公司转让;文化创意、户外广告经营权等向文化公司转让;有线电视运营项目向有线网络提供商转让等。3、资本市场上市实现收益。选择投资区域内上述经营性基础设施和特色产业中的优良资产,进行打包,并在资本市场上市,实现资产增值收益。4、基金投资区域内因获得地方性税收减免而形成的收益。

  如此设计,区域发展基金能够有对接区域经济建设发展长期融资需求,更为接近项目端,能够有效控制业务风险。各路资金在区域发展基金的“调和”下,资金得到更有效地利用,广泛吸引社会资本共同参与,以民生、规划、产业、环保等城市发展要素为核心,依以政府优惠政策为保障,以市场化运作为基础,实现“最小风险、适中收益、最好品质”。金融公司可全方位参与区域经济发展规划,通过参与地方土地流转安排、基础设施建设和主题产业投资等,提高金融公司服务经济发展的能力。

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