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议案十六:关于强化环保PPP模式绩效考核机制的建议

发布日期:2018-03-21来源:网络来源编辑:张继蕊

[摘要]我国PPP进入更加注重质量的规范发展阶段,以运营为核心、以绩效为导向。环保是PPP模式广泛应用的一大领域,亟待强化环保PPP项目绩效考核机制,推动PPP持续发展。

   两会召开之际,针对目前我国环境领域的状况,E20环境平台联合第十三届全国人大代表、安徽科达洁能总裁、江苏科行环保董事长刘怀平、120家环境优秀企业、E20研究院特聘研究员、专业研究智库/联盟四大专业力量,再次筛选出环保产业的20个“痛点”形成20个产业议案——“议20”。本文为议案十六:关于强化环保PPP项目绩效考核机制的建议。

   E20研究院 全联环境服务业商会PPP专业委员会 联合安徽华骐环保科技股份有限公司、倍杰特国际环境技术股份有限公司、北京恒通国盛环境管理有限公司、北京绿景行科技发展有限公司、北京佳业佳境环保科技有限公司、北京华夏源洁水务科技有限公司、常熟中法水务有限公司、大唐(北京)水务工程技术有限公司、广州首联环境工程有限公司、环能科技股份有限公司、湖北中环永清生态环保工程有限公司、金州环境集团、江苏泰源环保科技股份有限公司、麦格理投资顾问(北京)有限公司、浦华环保股份有限公司、深圳市铁汉生态环境股份有限公司、陕西华陆化工环保有限公司、深圳维拓环境科技股份有限公司、上海昊沧系统控制技术有限责任公司、上海仁创环境科技有限公司、上海环境集团股份有限公司、中建水务环保有限公司

   议案十六:关于强化环保PPP项目绩效考核机制的建议

   目前,我国PPP模式在基础设施和公共服务领域得到广泛应用,尤其是在市政环保领域,城镇污水处理、垃圾处理及城乡环卫、水环境综合治理等PPP项目数量多、落地率也较高,且在海绵城市、黑臭水体、村镇污水、工业集聚区污水处理、餐厨垃圾处理等方面也越来越多使用PPP模式。随着PPP事业走向深入,国家层面更加注重绩效考核,并与财政预算绩效管理相挂钩。《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)要求贯彻PPP以运营为核心、以绩效为导向的理念,推动PPP项目由重建设向重运营转变,确保项目长期稳定运行。

   但我国环保PPP在项目绩效考核机制上还存在诸多问题:

   (一) 缺乏具体的绩效标准

   除较为成熟的城镇污水处理、垃圾处理类项目已有国家相关部门制定的绩效标准(如《城镇污水处理厂污染物排放标准》GB 18918-2002,《生活垃圾焚烧污染控制标准》GB 18485-2014等),诸如黑臭水体、村镇污水等领域目前还没有专门的绩效考核标准,因此各地此类PPP项目实际绩效考核将难以操作,可能影响政府和社会资本之间的正常合作关系。

   (二) 相关PPP项目绩效系统性较弱

   以水环境综合治理为例,某些城市分为若干个PPP项目进行实施,不同项目之间的绩效考核责任划分、绩效认定没有系统考虑,导致治理效果不佳时各方相互推卸责任、付(扣)费难以结算,影响政企之间的合作关系及环境治理最终成效。此外,在固废领域,垃圾分类、垃圾清运、垃圾处理不同环节的PPP项目之间的绩效考核也存在此类问题。

   (三) 绩效考核办法不明确

   从PPP综合信息平台及地方部分环保PPP项目资料研究发现,除了城镇污水处理、垃圾处理外,其他大部分环保PPP项目在运营绩效考核具体操作上没有明确约定,比如具体的考核实施主体、考核程序、考核频率、考核结果认定、按效付(扣)费的办法等。多数PPP项目仅在PPP实施方案、PPP合同中附有简单的绩效考核评分表,考核的内容及打(扣)分标准较为简单,主观性强。有业界人士表示,主观性强的绩效考核很可能为后续运营绩效评估执行提供权力寻租的空间,且不利于公共服务质量的真正提高。实际上,已有少数PPP项目进入执行阶段之后,当地政府部门无从入手进行考核,没有专业人员实施考核。

   (四) 绩效考核组织体系有待理顺

   目前,财政部门为主牵头推进基础设施和公共服务领域的PPP事业,既包括PPP项目的识别、准备、采购及执行等阶段的各项评审及流程性的工作,也包括进行执行阶段绩效考核及财政付费等工作。但环保PPP项目的实施机构一般为地方住建、环保或环卫等主管部门,主管部门对于环保PPP项目本身的专业性有更大的优势,对环保PPP项目绩效考核标准和具体考核执行上能更专业更有效率,真正把关环保PPP在运营上做到“物有所值”。但目前很多地方财政与行业主管部门关于PPP项目的绩效考核上的职责划分、分工协调、流程安排等尚未理顺,可能给后续运营绩效实施带来不确定性。

   运营和绩效是PPP真正实现物有所值、提高公共服务供给质量和效率的关键。为此,我们向财政部、住建部、环保部提出以下几条关于强化环保PPP绩效考核机制的建议:

   (一) 按行业制定系统环保PPP项目绩效标准

   建议按照细分行业领域的主管权限,由住建部、环保部分别制定出台包括村镇污水、黑臭水体、海绵城市等领域PPP项目的建设及运营绩效考核标准,该等绩效考核标准应体现对运营绩效质量的约束性,且在区域相关项目中应有系统性、整体性,以利于长期环境改善绩效目标的达成。

   (二) 在PPP相关文件中明确绩效考核办法

   建议财政部出台政策文件,明确要求各地在PPP项目的实施方案和PPP合同中附有根据行业主管部门制定的相关行业绩效考核标准,并在实施方案和PPP合同明确详细的考核办法。

   (三) 探索PPP第三方绩效考核

   建议在遵循PPP“专业的人做专业的事”原则下,制定政策鼓励PPP项目实施第三方绩效考核,规范第三方绩效考核管理,明确政府及社会资本共同认可的第三方进行的PPP绩效考核结果可以作为绩效付费的依据。

   (四) 理顺PPP绩效考核组织体系

   建议制度上明确财政和行业主管部门在PPP绩效考核上的职责、分工及流程。其中,绩效考核的标准制定、考核办法编制及考核实施主体由行业主管部门负责;财政部门通过相关主管部门或其聘请的第三方机构作出的绩效评估结果,按照PPP合同约定进行付费。

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